I lettori di questo blog ricorderanno che in passato mi sono occupato di Normattiva, il sito destinato ad ospitare la banca dati gratuita di tutte le leggi vigenti nel nostro Paese.

Il portale è ormai attivo da qualche mese e, dal 22 giugno scorso, ospita gli atti normativi della Repubblica Italiana pubblicati dal 1° gennaio 1960 al 31 dicembre 1969.
Purtroppo non è stata modificata la pagina “avviso legale” che incredibilmente – tra le altre cose – ancora prevede che “l’unico testo ufficiale e definitivo è quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Italiana a mezzo stampa , che prevale in casi di discordanza“.

Qualcuno di voi potrebbe pensare “roba da avvocati, l’importante è che il servizio esista e funzioni“. Il servizio esiste e, sicuramente, funziona ma il fatto che la raccolta non abbia carattere di ufficialità ne disincentiva l’uso a tutti i livelli: chi si fiderebbe di un’informazione che – per espressa ammissione del suo autore – non è affidabile?
A dimostrazione di questa grave criticità, segnalo che N-LEX, la sezione del sito dell’Unione Europea che permette di accedere alle banche dati legislative ufficiali degli Stati Membri, non consente la possibilità di accedere alle norme vigenti nel nosto Paese.

Ho scritto all’Ufficio Pubblicazioni, che cura la pagina, per avere delucidazioni e – diplomaticamente – mi hanno risposto che si sta lavorando per superare alcune criticità relative alla legislazione vigente nel nostro Paese e che non sanno dirmi quanto tempo ci vorrà; immagino sarà difficile fare capire, a chi non ha dimestichezza con le pervesioni documentali e normative italiane, perchè lo stesso soggetto che cura la stampa dei testi normativi non è in grado di assicurare un’edizione on line su cui tutti gli utenti possano fare affidamento, riutilizzando liberamente (e senza limiti) i risultati della ricerca.

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Negli ultimi mesi mi sono occupato più volte dell’iter di revisione del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) avviato dal Governo il 19 febbraio 2010 che , nelle prossime settimane, porterà alla modifica del D. Lgs. n. 82/2005.

In rete sono già reperibili moti dei miei interventi (qui un mio articolo per il Corriere delle Comunicazioni, qui un mio contributo sulla Guida agli Enti Locali del Sole24Ore e qui una intervista che mi ha fatto l’amico Domenico Pennone sempre per lo stesso periodico; con l’Istituto delle Politiche dell’Innovazione e UnaRete abbiamo anche realizzato un paper che e-Gov sta pubblicando a puntate), ma ritengo giusto cristallizzare in un post su questo blog le riflessioni maturate negli ultimi mesi.

La modifica del CAD è, indubbiamente, un evento positivo, un passaggio di decisiva importanza per l’innovazione del settore pubblico, cui Amministrazioni, professionisti e cittadini dovrebbero guardare con grande attenzione. Il Codice avrebbe dovuto essere la “magna charta” dell’e-government italiano, una pietra miliare, una rivoluzione copernicana; invece è stato sostanzialmente disapplicato, diventando una delle normative meno conosciute e rispettate dell’intero ordinamento giuridico italiano. A ciò si aggiunga la rapidissima evoluzione delle tecnologie che ha determinato che le nuove norme diventassero obsolete senza essere state davvero applicate; per questo il Governo ha deciso di intervenire: il processo di informatizzazione del settore pubblico, che ha vissuto una fase di stallo, riparte doverosamente dal CAD e dalla sua rivitalizzazione.

Ebbene, non v’è dubbio che una riforma sia assolutamente necessaria e che le finalità del Governo siano condivisibili: non è casuale, infatti, che l’Italia occupi sempre gli ultimi posti delle classifiche in tema di e-government.
Secondo l’ultima indagine del World Economic Forum contenuta nell’annuale Rapporto sull’andamento dell’IT (disponibile on line all’indirizzo: http://www.weforum.org/documents/GITR10/index.html) il nostro Paese è molto indietro nella classifica generale (un 48° posto su 133 molto poco onorevole, se solo si ha riguardo che l’Italia è una delle otto maggiori economie del Mondo) e non si tratta di un caso episodico; anzi, nel corso degli ultimi anni il trend del nostro Paese è decisamente negativo (ben 6 posizioni perse in soli due anni). Se poi si leggono i dati specifici che riguardano la Pubblica Amministrazione, si comprende come una delle maggiori cause dell’arretratezza italiana sia proprio da andare a ricercare nel settore pubblico (120° posto per l’efficacia complessiva delle politiche pubbliche e 87° posto per l’utilizzo delle tecnologie nell’Amministrazione).
Qualche lettore potrebbe chiedersi cosa c’entrano le norme; ebbene, in una PA fortemente burocratizzata come la nostra, la qualità e l’obsolescenza del quadro normativo non è estranea a questa situazione (per la cronaca, il nostro sistema giuridico si piazza all’84° posto e l’efficacia del nostro framework legale al 116°).
Tra le norme che non hanno funzionato, possiamo dirlo, c’è sicuramente il Codice dell’Amministrazione Digitale e il merito del Ministro Brunetta è sicuramente quello di averlo notato e di voler porre rimedio a questa situazione.

(foto di silvestrodam)

Tuttavia, le soluzioni contenute nello schema di decreto approvato dal Governo sembrano ancora troppo timide ed è auspicabile che, prima della sua definitiva approvazione, il provvedimento venga arricchito e perfezionato.
Ci sono degli aspetti di metodo e di merito su cui ritengo utile una riflessione.
In primo luogo, va osservato che – nonostante qualche caso sporadico – il dibattito sulla riforma del CAD stia facendo fatica a decollare o, meglio, ad uscire dalla cerchia dei soliti “addetti ai lavori”. Si tratta di un aspetto forse sottovalutato: il Codice dell’Amministrazione Digitale non è un corpus normativo che riguarda solo le Pubbliche Amministrazioni; al contrario, una delle sue principali innovazioni fu proprio quella di introdurre una serie di numerosi (e penetranti) diritti digitali per cittadini e imprese (come il diritto all’uso delle tecnologie nei rapporti con gli Uffici Pubblici). Eppure, cittadini e le imprese non hanno avuto contezza dei loro nuovi diritti e, quindi, non si sono attivati per farli rispettare. Basti pensare che, a quattro anni dall’entrata in vigore del D. Lgs. n. 82/2005, non c’è ancora giurisprudenza rilevante sul Codice; in un Paese dal tasso di litigiosità elevatissimo, è un dato che deve far riflettere su come poco o nulla sia stato fatto per informare gli utenti di quanto previsto dalle norme in materia di informatizzazione dell’Amministrazione.
Sarebbe sicuramente auspicabile aprire l’iter della modifica del CAD (e i suoi contenuti) a tutti i cittadini, inaugurando la prima vera consultazione pubblica digitale; d’altronde è stato proprio il CAD ad affermare (art. 9) che “lo Stato favorisce ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’estero, al processo democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili sia individuali che collettivi”; quale migliore occasione di applicare questa norma?

Nel merito, la riforma, sembra, sfruttare solo in parte l’ampia delega concessa dal Parlamento con l’art. 33 della Legge n. 69/2009 e, così, le modifiche si limitano a rivitalizzare le disposizioni del 2005, senza introdurre evidenti innovazioni e porre nuovi urgenti traguardi come, ad esempio, quello di attuare anche in Italia i principi dell’Open Government o un più penetrante ricorso a strumenti di democrazia elettronica, per coinvolgere i cittadini nel processo decisionale.
Al contrario, troppe disposizioni sono dedicate alla firma digitale e al documento informatico; l’obiettivo di semplificare il quadro legislativo in materia non sembra raggiunto. Le norme sono ancora confuse, complesse e – anche grazie al rinvio ad ulteriori regole tecniche da adottare in futuro – potrebbero rappresentare un ostacolo, e non uno stimolo, alla digitalizzazione del settore pubblico.
E poi l’eccessiva enfasi posta su questi strumenti rischia di essere fuorviante: per quanto importante sia, la revisione del CAD non può esaurirsi nella disciplina della firma digitale; le “euforie tecnicistiche”, finora, non ci hanno portato lontano.

Per questo motivo non credo si possa ancora parlare di “riforma” o di “nuovo CAD”; un nuovo Codice, traendo insegnamento da quello che non ha funzionato nell’originaria formulazione, dovrebbe risolvere un tema cruciale: la gran parte delle Amministrazioni non fornisce servizi on line ai propri utenti, senza alcuna conseguenza, mentre le poche eccellenze non vengono adeguatamente valorizzate. Manca poi una prospettiva ampia che renda il Codice un testo adeguato non solo per le sfide attuali, ma anche per quelle del prossimo futuro (basti pensare all’internet of things) e che istituisca presìdi di tutela per gli innovatori.
Non bisogna infatti sottovalutare che spesso, gli innovatori nella Pubblica Amministrazione devono confrontarsi con una serie di resistenze interne, e non di rado si è assistito a contestazioni disciplinari per pubblici dipendenti la cui unica colpa era quella di interpretare le norme in senso evolutivo; per questo motivo, incentivare l’innovazione dovrebbe significare anche garantire che gli innovatori non vengano isolati ed emarginati, ma al contrario valorizzati.

Da ultimo, bisognerebbe fare in modo che i tempi per l’attuazione delle riforme fossero ancora più brevi. Negli USA, Obama ha previsto che gli Enti mettessero on line tutti i propri dati nel termine di 45 giorni mentre in Italia si prevede che per la predisposizione di un piano di disaster recovery ci vogliano 15 mesi: se è troppo lenta non è vera innovazione.

Per questo credo che sia opportuno spostare più in alto l’asticella degli obiettivi da raggiungere con il decreto delegato; la vera sfida è quella di rendere la modifica del CAD una vera riforma, per evitare che l’Amministrazione Digitale diventi il Godot di beckettiana memoria e che noi, tra qualche tempo, ci ritroviamo desolati ad affermare “non accade nulla, nessuno arriva, nessuno se ne va, è terribile!”

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Un mese fa mi sono occupato di Normattiva.it, il portale statale realizzato dal Poligrafico dello Stato per ospitare la banca dati gratuita di tutte le leggi vigenti. In particolare, segnalai la pagina di avviso legale che, come sostenuto anche dall’amico Guido Scorza (qui e qui), può essere presa come simbolo delle vicende della (mancata) innovazione nel nostro Paese.

All’epoca il portale era on line da qualche giorno (in beta) e sarebbe dovuto diventare operativo dal mese di marzo 2010. Nel corso degli ultimi giorni sono tornato spesso sul sito www.normattiva.it, ma ogni volta che ho provato ad effettuare la ricerca mi è comparsa sempre questa schermata, che indica come – contrariamente a quanto scritto sulla home page del sito – l’accesso non sia ancora possibile per tutti i cittadini.

“Un ritardo di qualche giorno”, “marzo non è ancora finito” potrebbe dire qualcuno. A mio avviso, invece, la vicenda è particolarmente grave per un duplice ordine di ragioni.
Il primo è che in Italia viviamo di perenni progetti-pilota che non entrano mai a regime, di lunghissimi tempi per digitalizzare pochi atti e semplici procedimenti. Un esempio per tutti: negli USA la ormai famosa direttiva dell’Amministrazione Obama sull’Open Government prevedeva che le Amministrazioni rendessero accessibili on line tutti i propri dati nel termine di 45 giorni (si, avete letto bene: solo 45 giorni); nel nostro Paese – in un tempo ben maggiore – lo Stato centrale non è riuscito a rendere accessibile a tutti la banca dati delle norme vigenti.

E comunque, nel momento in cui l’Amministrazione non riuscisse a rispettare i tempi che aveva reso noti (marzo 2010), perché non comunicare sullo stesso sito le ragioni del ritardo e la data in cui tutto sarà on line? La sensazione, che si ha molte volte nell’e-gov italiano, è che l’utente venga trattato non come cittadino che ha diritto ad avere un determinato servizio in tempi certi, ma come un “suddito digitale” che deve accontentarsi di quello che l’Ente – nella sua magnanimità – avrà la bontà di rendere disponibile, senza dover rendere conto (nè tantomeno rispondere) di inconvenienti e ritardi.

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Ieri sul sito di ForumPA è stata pubblicata una mia intervista sul tema della possibilità di attuare anche in Italia la dottrina dell’Open Government (qui sotto embeddo un estratto, mentre l’intervista completa potete leggerla qui).

Da qualche tempo, infatti, si guarda con ammirazione (e un po’ di invidia) alle realtà in cui questo modello è stato già applicato (non solo Stati Uniti ma anche UK, Finlandia e Nuova Zelanda); indubbi i vantaggi che l’intero sistema-Paese ne avrebbe in termini di trasparenza, efficacia dell’azione amministrativa, riduzione dei costi e impulso al sistema economico-imprenditoriale (proprio ieri ne ha scritto anche Gigi Cogo in un bel post).

Ho provato ad individuare alcuni degli ostacoli che separano l’Italia dal modello americano nel passaggio dalla Closed Administration all’Open Government; possiamo distinguerli in due tipi: organizzativo e normativo.
Organizzativo perché le Amministrazioni, tranne rare e lodevoli eccezioni, non hanno consapevolezza del proprio patrimonio informativo e, prima di ogni altra cosa, dovrebbero impegnarsi in un vero e proprio censimento e digitalizzazione dell’esistente (ho detto la mia in modo più approfondito qui). In secondo luogo, le norme vigenti in materia di trasparenza, privacy e digitalizzazione non sembrano adeguate a sostenere questo sforzo, come ho detto nell’approfondimento pubblicato su Forumpa.
Tuttavia, la strada – per quanto tortuosa e sconnessa – può essere percorsa seguendo una duplice linea di azione: le singole Amministrazioni virtuose possono fin da ora iniziare a pubblicare il proprio patrimonio informativo (on line e in formato aperto), lo Stato e le Regioni devono modificare delle norme vigenti in modo da facilitare loro il compito e, più in generale, imporre a tutti gli Enti il modello dell’Open Government (sfruttando, ad esempio, il decreto di modifica del Codice dell’Amministrazione Digitale che sarà emanato nelle prossime settimane).

Ne parleremo sicuramente a Roma, nel secondo Barcamp InnovatoriPA che si terrà il 18 maggio 2010 presso la Fiera di Roma nell’ambito di ForumPA; spero di incontrarvi in tanti.

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Ci sono voluti quasi tre mesi, ma alla fine ce l’abbiamo fatta.

Come molti di voi ricorderanno, alla fine del mese di novembre 2009, Roberta Milano segnalò la notizia che l’ENIT- Agenzia Nazionale del Turismo vietava i link al proprio sito, se non preventivamente autorizzati.
La segnalazione fece ben presto il giro della Rete e venne ripresa da molti blog, questo compreso. Il divieto di link, infatti, non solo era irragionevole ed illogico, ma contrario alle norme vigenti.

Tuttavia, non mi limitai a scriverci un post, ma da cittadino segnalai questa ed altre clausole dei termini d’uso del sito ENIT su Accessibile, il portale governativo dell’Osservatorio per le accessibilità dei servizi della Pubblica Amministrazione.

Ebbene, con piacere vi comunico che – a seguito di quella segnalazione – l’ENIT ha cambiato le condizioni d’uso del sito, eliminando il divieto di link e recependo le altre indicazioni (in particolare quella relativa all’abrogazione della Legge n. 675/1996).

I nuovi termini d’uso del sito ENIT

Sia chiaro: non ho mai pensato che l’ENIT avrebbe adito le vie legali per un link non autorizzato, ma ritengo si tratti di un bel segnale.
Significa che Accessibile funziona e che, quindi, abbiamo uno strumento che possiamo usare per essere davvero cittadini (e non sudditi) digitali.
Finora, infatti, le Amministrazioni non hanno spontaneamente adempiuto a tutti gli obblighi imposti dal Codice dell’Amministrazione Digitale; sicuramente colpa di uffici disorganizzati e della mancanza di sanzioni per gli Enti che non provvedano, ma anche di cittadini non consapevoli dei propri diritti e che, quindi, non si attivano per farli rispettare.

La buona notizia è questa: sarà lunga e tortuosa, ma – proprio grazie alle leggi – l’Amministrazione Digitale possiamo contribuire a costruirla anche noi, cittadini digitali. Basta pretendere che ci vengano riconosciuti i nostri diritti.

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L’Open Source nella Pubblica Amministrazione è uno degli argomenti storici del diritto delle nuove tecnologie e dell’informatica pubblica, sul quale studiosi ed esperti da un decennio si esercitano in interventi e pubblicazioni (mi sono sorpreso io stesso a pensare quanto tempo sia passato da alcuni articoli).

Numerosi i progetti di legge statali e le leggi regionali in materia (qui un mio modesto contributo sul’argomento), gruppi di lavoro e – addirittura – una Commissione costituita dall’allora Ministro Stanca e guidata da un’illustre personalità  (il prof. Angelo Raffaele Meo).

Rileggendo il rapporto di questa Commissione, mi è venuto in mente quanto mi ha insegnato uno dei miei Maestri: “se vuoi affossare qualcosa, crea un gruppo di lavoro che ne discuta“; sicuramente la sua era una provocazione, ma – con riferimento all’Open Source nella PA – i risultati sono sotto gli occhi di tutti. Come spesso accade nella digitalizzazione della PA, alle parole (tante, troppe!) non sono seguiti i fatti: secondo i dati diffusi dallo stesso Ministro Brunetta soltanto il 35% delle Amministrazioni Locali ha fatto ricorso all’Open Source, con progetti “a macchia di leopardo”, legati più all’iniziativa di qualche cocciuto ed appassionato dirigente, che non rispondenti ad una strategia su larga scala di lungo periodo.

Sia chiaro, non credo che l’Open Source sia la panacea di tutti i mali dell’Amministrazione italiana; chi mi conosce sa che rifuggo dagli approcci “ideologici” (sia quelli pro sia quelli contro il software libero nella PA) e per questo mi sono attirato più di qualche antipatia.

Da legale, e studioso della PA, non posso non pensare che per l’approvvigionamento del software vanno seguite le stesse regole che ogni Ente deve rispettare per l’acquisto di beni e servizi (come l’approvvigionamento di articoli di cancelleria, o l’affidamento del servizio di pulizia). Sotto questo profilo rilevo una certa riottosità  degli informatici a trattare il software in questi termini; “l’informatica ha le sue peculiarità”,  mi si dice. Se è per questo ogni settore ne ha, ma non si introducono procedure di approvvigionamento diverse per ciascuna categoria di prodotto.

Ripensando alla scarsa fortuna dell’OS nella PA italiana si ha l’impressione che i dibattiti abbiano perso di concretezza, relegando la materia soltanto a scelte di tipo filosofico o politico, deresponsabilizzando completamente le scelte compiute dalle singole Amministrazioni.

Invece, sul punto vigono norme precise e, tutto sommato, condivisibili: per l’acquisizione del software trovano appicazione il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (D. Lgs. n. 163/2006) e il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005).
In particolare l’art. 68 del CAD prevede che le Pubbliche Amministrazioni

acquisiscono, secondo le procedure previste dall’ordinamento, programmi informatici a seguito di una valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico

La norma è chiara: la valutazione su caratteristiche e prezzo deve essere fatta di volta in volta, in considerazione della situazione di partenza e delle esigenze di ogni ufficio, soppesandone la convenienza anche in termini economici, al fine di evitare inutili sprechi di denaro pubblico.
Per carità , non mi sfugge che l’adozione del software libero, “non è solo questione di soldi“, ma si tratta di un aspetto che deve essere comunque tenuto in conto dall’Amministrazione; e poi, da qualche parte bisognerà  pure iniziare per valutare quale sia la soluzione più idonea per un Ente.

Da avvocato e consulente ho visto più di una delibera con cui l’Amministrazione decideva di acquisire questo o quel programma, ma raramente ho trovato le approfondite valutazioni previste dall’articolo 68 del CAD.
E se un tempo era difficile fare questi calcoli, oggi è relativamente semplice, come dimostra questo post dal’approccio molto pragmatico con cui l’Autore chiede perchè la propria Amministrazione Comunale non usi OS visto che, da una valutazione sommaria da lui effettuata, tale scelta comporterebbe un risparmio di circa 80.000 Euro.

Lo stesso approccio pragmatico e concreto lo ha recentemente seguito l’Amministrazione australiana, nell’esaminare la proposta di passare completamente dal software proprietario all’Open Source (in base ad un’indagine del 2007, il software libero era utilizzato già nel 68% degli uffici pubblici di quel Paese). Secondo l’AGIMO (l’Agenzia governativa che si occupa della digitalizzazione), infatti, i costi per la transizione potrebbero essere superiori ai benefici apportati; in un’audizione al Senato, gli esperti del Governo hanno espresso un principio talmente ovvio da sembrare rivoluzionario: “gli enti sono obbligati a considerare il rapporto qualità /prezzo ogni volta che acquistano un software” (nei giorni scorsi i mezzi di informazione avevano pubblicato con molto clamore che ogni anno il Governo Australiano spende oltre 500 milioni di dollari australiani, più di 325 milioni di Euro, per l’acquisizione di software).

E in Italia? Non mancano gli approcci virtuosi, come dimostrato da questo video (tratto da una puntata di Report di qualche tempo fa) che vi consiglio di vedere

Il problema è che casi del genere sono troppo isolati. Le ragioni? Sempre le stesse: l’assenza di politiche di lungo periodo e di metriche per la valutazione dei risultati, oltre alla mancanza di meccanismi di premialità  per quei funzionari che facciano risparmiare il proprio Ente (e, quindi, i cittadini).

Come diceva Aristotele, la gratitudine, si sa, “è un sentimento che invecchia presto”.

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Qualche mese fa ho salutato con entusiasmo l’annuncio, dato dal Ministro per la semplificazione normativa, relativo al progetto di realizzazione di una banca dati on line che consentisse la consultazione gratuita di tutte le leggi vigenti.

Il portale, realizzato dall’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, è on line da qualche giorno (in beta) e – sia pure con qualche ritardo rispetto alla data prevista originariamente – dovrebbe diventare operativo dal 1° marzo 2010.

Da anni ritengo che l’accesso alle norme in Rete sia il primo passo per un’Amministrazione realmente Digitale e, quindi, mi sono precipitato a visitarlo curioso e fiducioso; le mie aspettative, però, sono state subito deluse.

Il sito, raggiungibile all’indirizzo www.normattiva.it (ma non dovevano essere ridotti e razionalizzati i nomi di dominio pubblici?), ha una pagina denominata “Avviso Legale” in cui è specificato che:

L’unico testo ufficiale e definitivo è quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Italiana a mezzo stampa , che prevale in casi di discordanza.

Questo tipo di avvertenza è inspiegabile ed assurdo. Basti pensare, ad esempio, che – come i lettori di questo blog ricorderanno – il 31 dicembre 2008 è cessata nelle Amministrazioni la diffusione della versione cartacea della Gazzetta Ufficiale; e poi, in Gazzetta Ufficiale non è pubblicato il testo vigente dei provvedimenti, ma quello originario (c.d. “storico”). Per non parlare del fatto che la Legge n. 69/2009 (approvata solo pochi mesi fa) ha finalmente previsto che la pubblicità degli atti delle Amministrazioni venga data attraverso i rispettivi siti Web, con pieno valore legale.

Le cose non migliorano se si prosegue nella lettura della pagina “Avviso Legale” del sito Normattiva:

La riproduzione dei testi forniti nel formato elettronico è consentita purchè venga menzionata la fonte, il carattere non autentico e gratuito. I Testi sono disponibili agli utenti al solo scopo informativo. La raccolta, per quanto vasta, è frutto di una selezione redazionale. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A., non sono responsabili di eventuali errori o imprecisioni, nonchè di danni conseguenti ad azioni o determinazioni assunte in base alla consultazione del portale.

Questo disclaimer, che sarebbe legittimo in qualunque banca dati privata, è inaccettabile per un sito pubblico! Perchè dovrei menzionare la fonte in caso di citazione? Le norme sono forse coperte da copyright? Non mi risulta. Che senso ha dire che i testi di legge (di cui non è ammessa l’ignoranza) sono disponibili a solo scopo informativo? E poi, è possibile che nel 2010 – per giunta dopo aver provveduto ad una riduzione del numero delle leggi – un sito governativo non sia in grado di darmi un testo digitale “certo”?

Sono molto amareggiato, negli altri Paesi si persegue con successo la filosofia dell’Open Data (Gigi Cogo ne aveva parlato qui), mentre in Italia per avere sicurezza su una previsione normativa dobbiamo procurarci una Gazzetta Ufficiale cartacea. Dove? Ovviamente presso il Poligrafico dello Stato, che ha realizzato il sito Normattiva.

Nel corso dei miei seminari, spesso racconto che Dioniso I, tiranno di Siracusa, appendeva sui muri più alti della città le leggi da lui emanate in modo da rendere difficile ai cittadini conoscerle e applicarle; in tal modo egli poteva sempre punirli per il mancato adempimento.

Ebbene, a distanza di oltre 2000 anni, cosa è cambiato?

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L’anno che si sta concludendo sarà sicuramente ricordato come l’anno in cui hanno ripreso slancio le discussioni sull’Amministrazione Digitale, sopratutto a seguito di alcuni interventi normativi (su tutti la Legge n. 69/2009) e in previsione dell’ormai prossima revisione del Codice dell’Amministrazione Digitale.

Nel corso dei tanti convegni, corsi e seminari e attraverso i feedback dei lettori di questo blog, ho avuto modo di constatare come i temi dell’informatizzazione del settore pubblico siano ormai oggetto di un interesse che alcune volte stupisce (positivamente) anche me.

Per provare a stimolare ulteriormente il dibattito, vi segnalo questa intervista che mi ha fatto Claudio Forghieri e che è stata pubblicata sul numero di dicembre della Rivista E-gov.

PA e cittadini digitali, se ci siete battete un colpo

PA digitale: se ci sei batti un colpo

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Grazie a Roberta Milano ho appreso la notizia del fatto che l’ENIT-Agenzia Nazionale del Turismo vieterebbe i link al proprio sito.

Tra il curioso e l’incredulo sono andato a leggere il contenuto delle condizioni d’uso del sito ENIT (che potete raggiungere cliccando su questo link) che prevedono testualmente

“E’ fatto divieto di operare collegamenti stabili a questo sito (cioè effettuare un link) senza previa, formale autorizzazione dell’ENIT.L’ENIT si riserva di perseguire ogni abuso al riguardo”

La home page del sito ENIT

Chi si occupa di diritto delle nuove tecnologie ricorderà sicuramente che il dibattito relativo alla liceità del linking ha già occupato studiosi e giudici.
Da più parti si è notato che la struttura stessa di Internet e la sua capacità espansiva si basa proprio sul concetto di link; di norma, chi crea un sito Web vuole che sia visitato dal maggior numero di persone possibile e, quindi, deve poter essere raggiunto da parte di più pagine possibile. Per questo motivo molti hanno sostenuto che chi pubblica contenuti su Internet, acconsente implicitamente a che altri linkino le proprie pagine.
Oltretutto, negare questo consenso generale impedirebbe la stessa esistenza dei motori di ricerca. È dunque possibile affermare che, in linea di principio, il link è lecito. Vi sono, tuttavia, casi un cui un link può costituire illecito; ciò accade con riferimento a collegamenti a contenuti protetti dal diritto d’autore oppure quando il link costituisce concorrenza sleale o ha lo scopo di denigrare il personaggio linkato.
Ovviamente, non può escludersi che il responsabile di un sito sia in generale contrario alla pubblicazione di un link al proprio sito su pagine altrui senza il suo consenso. In questo caso, la volontà contraria deve essere esplicitamente manifestata (ad esempio, proprio per mezzo di un “disclaimer”). Naturalmente, nessun disclaimer potrebbe comunque vietare il diritto di citare una pagina Web per fini diversi da quelli di lucro, pena un eccessiva ed intollerabile compressione della libertà di manifestazione del pensiero garantita dall’art. 21 della nostra Costituzione.

Nel caso dell’ENIT, però, il problema giuridico è un altro. L’ENIT – Agenzia Nazionale del Turismo è, ai sensi della Legge n. 80/2005 e dell’art. 2, comma 1, DPR n. 207/2006, un ente pubblico non economico, cioè, una Pubblica Amministrazione centrale.
La natura giuridica dell’ENIT comporta che l’Ente è tenuto ad applicare tutte le norme in materia di informatizzazione dell’Amministrazione e, in particolare, il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005). Ebbene – a prescindere da ogni considerazione sulla sua opportunità ed efficacia – il divieto di link del sito ENIT è nullo per contrasto con i principi e le disposizioni del Codice dell’Amministrazione Digitale.

In primo luogo non bisogna mai dimenticare che i siti delle Pubbliche Amministrazioni sono realizzati con soldi pubblici e le informazioni ivi contenute sono, del pari, acquisite e formate con risorse pubbliche; di conseguenza, il nostro legislatore ha previsto che tutti i dati pubblici debbano essere accessibili da chiunque (in modalità digitale) senza restrizioni che non siano riconducibili a esplicite norme di legge.
Con riferimento ai siti Web delle Amministrazioni, poi, l’art. 53, comma 1, del Codice prevede espressamente che

“le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i princìpi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità dì consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità”.

A mio parere, il requisito dell’elevata reperibilità esclude già di per se stesso il divieto di link a un sito pubblico anche in considerazione del fatto che i siti istituzionali devono essere caratterizzati dalla massima trasparenza. Basti pensare, ad esempio, che il successivo art. 54 del Codice elenca anche il contenuto minimo di informazioni che un sito pubblico deve contenere e che, tra le altre, comprende:

1) l’organigramma, l’articolazione degli uffici, le attribuzioni e l’organizzazione di ciascun ufficio con i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici;
2) l’elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale;
3) l’elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, specificando anche se si tratta di una casella di posta elettronica certificata; l’Ente deve avere, poi, almeno una casella PEC che deve essere indicata in home page;
4) l’elenco di tutti i bandi di gara e di concorso;
5) l’elenco dei servizi forniti in rete già disponibili e dei servizi di futura attivazione, indicando i tempi previsti per l’attivazione medesima;
6) il registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico.

Una Pubblica Amministrazione, quindi, è giuridicamente tenuta a pubblicare sul proprio sito un importante mole di informazioni e a gestire tutto quanto pubblicato sul Web (a spese della collettività) con la massima accessibilità.

Per questi motivi, da cittadino, ho segnalato il sito dell’ENIT su Accessibile, il portale governativo dell’Osservatorio per l’accessibilità dei servizi delle PA.
Oltre al divieto di link ho segnalato un’altra clausola che mi ha lasciato perplesso: nell’informativa sulla privacy viene ancora citata la Legge n. 675/1996 che, come noto, è stata da anni abrogata dal D.Lgs. n. 196/2003; probabilmente solo una svista del pur zelante estensore delle condizioni di servizio.

La mia segnalazione su Accessibile è pubblica (potrete consultarla cliccando qui); vi terrò aggiornati sugli esiti e sui futuri mutamenti delle condizioni di utilizzo del sito dell’Agenzia Nazionale del Turismo.

Voi, nel frattempo, linkate tranquilli

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Nel corso degli ultimi dieci anni mi sono occupato spesso dell’innovazione nel settore pubblico e su questo blog ho scritto più volte delle leggi dell’e-government e della pubblica amministrazione digitale.
Convegni, lezioni, articoli, saggi, consulenze mi hanno dato modo di conoscere il vero stato della digitalizzazione della PA italiana, a dispetto dei proclami roboanti che hanno accompagnato ciclicamente le sofferte tappe dell’e-gov nostrano.
Su questi temi mi sono confrontato con colleghi, giornalisti, politici, dipendenti delle Amministrazioni e semplici cittadini; uno dei dati più importanti che emerge da questa esperienza è che le norme dell’Amministrazione Digitale sono tra le meno conosciute dell’intero ordinamento giuridico italiano.
In Italia l’e-government è legge da ormai quattro anni, da quando, cioé, è stato adottato il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005) che ha introdotto alcuni interessantissimi principi e diritti (come il diritto all’uso delle tecnologie nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni) ma esso è, purtroppo, sconosciuto e quindi inapplicato.

Spesso, quando sono impegnato in convegni o in seminari, chiedo quanti dei presenti conoscano l’esistenza del Codice della Strada: di norma, tutti i presenti alzano la mano. Subito dopo chiedo quanti di loro conoscono l’esistenza del Codice dell’Amministrazione Digitale: in questo caso le mani che rimangono alzate sono pochissime.

È questo il più grande difetto delle norme della PA digitale, l’essere ignorate (colpevolmente) sia dalle Amministrazioni, ancora troppo legate al cartaceo, sia dai cittadini che non fanno nulla per pretendere che i loro “diritti digitali” vengano resi effettivi.

Per questo motivo ho deciso di scrivere un libro, pubblicato in questi giorni per i tipi di Maggioli, dal titolo “La nuova Pubblica Amministrazione Digitale”, una guida al Codice dell’Amministrazione digitale alla luce dei più recenti provvedimenti normativi che hanno introdotto nuovi obblighi per gli Enti (in particolare Legge n. 69/2009 di cui ho già parlato qui).

Il volume ha un taglio volutamente divulgativo, pratico e concreto. Numerose sono, infatti, le ponderose pubblicazioni già scritte; il mio intento, invece, è quello di fornire alle Amministrazioni, ai loro fornitori e ai cittadini una guida rapida (ma completa) alle norme vigenti in materia di PA digitale.
Contrariamente a quanto molti pensano, infatti, le leggi non solo prevedono la possibilità, ma impongono l’obbligo per gli Uffici Pubblici di usare le tecnologie info-telematiche al proprio interno e nei rapporti con i cittadini e imprese. Eliminare gli sprechi in termini di tempo e di risorse, garantire la più ampia partecipazione democratica ai processi di governo, fornire servizi in modalità digitale nel rispetto della privacy dei cittadini: questi sono gli obiettivi delle norme. Le Amministrazioni sono tenute a rispettarle adeguandosi sotto il profilo tecnologico e organizzativo al fine di evitare contenzioso, sanzioni e responsabilità.

La Guida vuole essere un aiuto per le Amministrazioni in questo processo di adeguamento ma anche un ausilio a tutti quei cittadini che abbiano intenzione di comprendere i propri diritti digitali ed i meccanismi per azionarli.

Per chi fosse interessato segnalo la scheda del testo sul sito dell’Editore dove è pure possibile acquistarlo (il libro è disponibile anche nelle principali librerie on line come BOL, IBS, Libreria Universitaria).

Mi farebbe davvero piacere sapere cosa ne pensate e leggere le vostre recensioni, critiche e suggerimenti (ho creato un’apposita pagina su Facebook). Del resto, come Voltaire, credo che i libri più utili siano quelli in cui “i lettori fanno essi stessi metà del lavoro: penetrano i pensieri che vengono presentati loro in germe, correggono ciò che appare loro difettoso, rafforzano con le proprie riflessioni ciò che appare loro debole“.

Buona lettura

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