Negli ultimi mesi mi sono occupato più volte dell’iter di revisione del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) avviato dal Governo il 19 febbraio 2010 che , nelle prossime settimane, porterà alla modifica del D. Lgs. n. 82/2005.

In rete sono già reperibili moti dei miei interventi (qui un mio articolo per il Corriere delle Comunicazioni, qui un mio contributo sulla Guida agli Enti Locali del Sole24Ore e qui una intervista che mi ha fatto l’amico Domenico Pennone sempre per lo stesso periodico; con l’Istituto delle Politiche dell’Innovazione e UnaRete abbiamo anche realizzato un paper che e-Gov sta pubblicando a puntate), ma ritengo giusto cristallizzare in un post su questo blog le riflessioni maturate negli ultimi mesi.

La modifica del CAD è, indubbiamente, un evento positivo, un passaggio di decisiva importanza per l’innovazione del settore pubblico, cui Amministrazioni, professionisti e cittadini dovrebbero guardare con grande attenzione. Il Codice avrebbe dovuto essere la “magna charta” dell’e-government italiano, una pietra miliare, una rivoluzione copernicana; invece è stato sostanzialmente disapplicato, diventando una delle normative meno conosciute e rispettate dell’intero ordinamento giuridico italiano. A ciò si aggiunga la rapidissima evoluzione delle tecnologie che ha determinato che le nuove norme diventassero obsolete senza essere state davvero applicate; per questo il Governo ha deciso di intervenire: il processo di informatizzazione del settore pubblico, che ha vissuto una fase di stallo, riparte doverosamente dal CAD e dalla sua rivitalizzazione.

Ebbene, non v’è dubbio che una riforma sia assolutamente necessaria e che le finalità del Governo siano condivisibili: non è casuale, infatti, che l’Italia occupi sempre gli ultimi posti delle classifiche in tema di e-government.
Secondo l’ultima indagine del World Economic Forum contenuta nell’annuale Rapporto sull’andamento dell’IT (disponibile on line all’indirizzo: http://www.weforum.org/documents/GITR10/index.html) il nostro Paese è molto indietro nella classifica generale (un 48° posto su 133 molto poco onorevole, se solo si ha riguardo che l’Italia è una delle otto maggiori economie del Mondo) e non si tratta di un caso episodico; anzi, nel corso degli ultimi anni il trend del nostro Paese è decisamente negativo (ben 6 posizioni perse in soli due anni). Se poi si leggono i dati specifici che riguardano la Pubblica Amministrazione, si comprende come una delle maggiori cause dell’arretratezza italiana sia proprio da andare a ricercare nel settore pubblico (120° posto per l’efficacia complessiva delle politiche pubbliche e 87° posto per l’utilizzo delle tecnologie nell’Amministrazione).
Qualche lettore potrebbe chiedersi cosa c’entrano le norme; ebbene, in una PA fortemente burocratizzata come la nostra, la qualità e l’obsolescenza del quadro normativo non è estranea a questa situazione (per la cronaca, il nostro sistema giuridico si piazza all’84° posto e l’efficacia del nostro framework legale al 116°).
Tra le norme che non hanno funzionato, possiamo dirlo, c’è sicuramente il Codice dell’Amministrazione Digitale e il merito del Ministro Brunetta è sicuramente quello di averlo notato e di voler porre rimedio a questa situazione.

(foto di silvestrodam)

Tuttavia, le soluzioni contenute nello schema di decreto approvato dal Governo sembrano ancora troppo timide ed è auspicabile che, prima della sua definitiva approvazione, il provvedimento venga arricchito e perfezionato.
Ci sono degli aspetti di metodo e di merito su cui ritengo utile una riflessione.
In primo luogo, va osservato che – nonostante qualche caso sporadico – il dibattito sulla riforma del CAD stia facendo fatica a decollare o, meglio, ad uscire dalla cerchia dei soliti “addetti ai lavori”. Si tratta di un aspetto forse sottovalutato: il Codice dell’Amministrazione Digitale non è un corpus normativo che riguarda solo le Pubbliche Amministrazioni; al contrario, una delle sue principali innovazioni fu proprio quella di introdurre una serie di numerosi (e penetranti) diritti digitali per cittadini e imprese (come il diritto all’uso delle tecnologie nei rapporti con gli Uffici Pubblici). Eppure, cittadini e le imprese non hanno avuto contezza dei loro nuovi diritti e, quindi, non si sono attivati per farli rispettare. Basti pensare che, a quattro anni dall’entrata in vigore del D. Lgs. n. 82/2005, non c’è ancora giurisprudenza rilevante sul Codice; in un Paese dal tasso di litigiosità elevatissimo, è un dato che deve far riflettere su come poco o nulla sia stato fatto per informare gli utenti di quanto previsto dalle norme in materia di informatizzazione dell’Amministrazione.
Sarebbe sicuramente auspicabile aprire l’iter della modifica del CAD (e i suoi contenuti) a tutti i cittadini, inaugurando la prima vera consultazione pubblica digitale; d’altronde è stato proprio il CAD ad affermare (art. 9) che “lo Stato favorisce ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’estero, al processo democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili sia individuali che collettivi”; quale migliore occasione di applicare questa norma?

Nel merito, la riforma, sembra, sfruttare solo in parte l’ampia delega concessa dal Parlamento con l’art. 33 della Legge n. 69/2009 e, così, le modifiche si limitano a rivitalizzare le disposizioni del 2005, senza introdurre evidenti innovazioni e porre nuovi urgenti traguardi come, ad esempio, quello di attuare anche in Italia i principi dell’Open Government o un più penetrante ricorso a strumenti di democrazia elettronica, per coinvolgere i cittadini nel processo decisionale.
Al contrario, troppe disposizioni sono dedicate alla firma digitale e al documento informatico; l’obiettivo di semplificare il quadro legislativo in materia non sembra raggiunto. Le norme sono ancora confuse, complesse e – anche grazie al rinvio ad ulteriori regole tecniche da adottare in futuro – potrebbero rappresentare un ostacolo, e non uno stimolo, alla digitalizzazione del settore pubblico.
E poi l’eccessiva enfasi posta su questi strumenti rischia di essere fuorviante: per quanto importante sia, la revisione del CAD non può esaurirsi nella disciplina della firma digitale; le “euforie tecnicistiche”, finora, non ci hanno portato lontano.

Per questo motivo non credo si possa ancora parlare di “riforma” o di “nuovo CAD”; un nuovo Codice, traendo insegnamento da quello che non ha funzionato nell’originaria formulazione, dovrebbe risolvere un tema cruciale: la gran parte delle Amministrazioni non fornisce servizi on line ai propri utenti, senza alcuna conseguenza, mentre le poche eccellenze non vengono adeguatamente valorizzate. Manca poi una prospettiva ampia che renda il Codice un testo adeguato non solo per le sfide attuali, ma anche per quelle del prossimo futuro (basti pensare all’internet of things) e che istituisca presìdi di tutela per gli innovatori.
Non bisogna infatti sottovalutare che spesso, gli innovatori nella Pubblica Amministrazione devono confrontarsi con una serie di resistenze interne, e non di rado si è assistito a contestazioni disciplinari per pubblici dipendenti la cui unica colpa era quella di interpretare le norme in senso evolutivo; per questo motivo, incentivare l’innovazione dovrebbe significare anche garantire che gli innovatori non vengano isolati ed emarginati, ma al contrario valorizzati.

Da ultimo, bisognerebbe fare in modo che i tempi per l’attuazione delle riforme fossero ancora più brevi. Negli USA, Obama ha previsto che gli Enti mettessero on line tutti i propri dati nel termine di 45 giorni mentre in Italia si prevede che per la predisposizione di un piano di disaster recovery ci vogliano 15 mesi: se è troppo lenta non è vera innovazione.

Per questo credo che sia opportuno spostare più in alto l’asticella degli obiettivi da raggiungere con il decreto delegato; la vera sfida è quella di rendere la modifica del CAD una vera riforma, per evitare che l’Amministrazione Digitale diventi il Godot di beckettiana memoria e che noi, tra qualche tempo, ci ritroviamo desolati ad affermare “non accade nulla, nessuno arriva, nessuno se ne va, è terribile!”