L’Open Source nella Pubblica Amministrazione è uno degli argomenti storici del diritto delle nuove tecnologie e dell’informatica pubblica, sul quale studiosi ed esperti da un decennio si esercitano in interventi e pubblicazioni (mi sono sorpreso io stesso a pensare quanto tempo sia passato da alcuni articoli).

Numerosi i progetti di legge statali e le leggi regionali in materia (qui un mio modesto contributo sul’argomento), gruppi di lavoro e – addirittura – una Commissione costituita dall’allora Ministro Stanca e guidata da un’illustre personalità  (il prof. Angelo Raffaele Meo).

Rileggendo il rapporto di questa Commissione, mi è venuto in mente quanto mi ha insegnato uno dei miei Maestri: “se vuoi affossare qualcosa, crea un gruppo di lavoro che ne discuta“; sicuramente la sua era una provocazione, ma – con riferimento all’Open Source nella PA – i risultati sono sotto gli occhi di tutti. Come spesso accade nella digitalizzazione della PA, alle parole (tante, troppe!) non sono seguiti i fatti: secondo i dati diffusi dallo stesso Ministro Brunetta soltanto il 35% delle Amministrazioni Locali ha fatto ricorso all’Open Source, con progetti “a macchia di leopardo”, legati più all’iniziativa di qualche cocciuto ed appassionato dirigente, che non rispondenti ad una strategia su larga scala di lungo periodo.

Sia chiaro, non credo che l’Open Source sia la panacea di tutti i mali dell’Amministrazione italiana; chi mi conosce sa che rifuggo dagli approcci “ideologici” (sia quelli pro sia quelli contro il software libero nella PA) e per questo mi sono attirato più di qualche antipatia.

Da legale, e studioso della PA, non posso non pensare che per l’approvvigionamento del software vanno seguite le stesse regole che ogni Ente deve rispettare per l’acquisto di beni e servizi (come l’approvvigionamento di articoli di cancelleria, o l’affidamento del servizio di pulizia). Sotto questo profilo rilevo una certa riottosità  degli informatici a trattare il software in questi termini; “l’informatica ha le sue peculiarità”,  mi si dice. Se è per questo ogni settore ne ha, ma non si introducono procedure di approvvigionamento diverse per ciascuna categoria di prodotto.

Ripensando alla scarsa fortuna dell’OS nella PA italiana si ha l’impressione che i dibattiti abbiano perso di concretezza, relegando la materia soltanto a scelte di tipo filosofico o politico, deresponsabilizzando completamente le scelte compiute dalle singole Amministrazioni.

Invece, sul punto vigono norme precise e, tutto sommato, condivisibili: per l’acquisizione del software trovano appicazione il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (D. Lgs. n. 163/2006) e il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005).
In particolare l’art. 68 del CAD prevede che le Pubbliche Amministrazioni

acquisiscono, secondo le procedure previste dall’ordinamento, programmi informatici a seguito di una valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico

La norma è chiara: la valutazione su caratteristiche e prezzo deve essere fatta di volta in volta, in considerazione della situazione di partenza e delle esigenze di ogni ufficio, soppesandone la convenienza anche in termini economici, al fine di evitare inutili sprechi di denaro pubblico.
Per carità , non mi sfugge che l’adozione del software libero, “non è solo questione di soldi“, ma si tratta di un aspetto che deve essere comunque tenuto in conto dall’Amministrazione; e poi, da qualche parte bisognerà  pure iniziare per valutare quale sia la soluzione più idonea per un Ente.

Da avvocato e consulente ho visto più di una delibera con cui l’Amministrazione decideva di acquisire questo o quel programma, ma raramente ho trovato le approfondite valutazioni previste dall’articolo 68 del CAD.
E se un tempo era difficile fare questi calcoli, oggi è relativamente semplice, come dimostra questo post dal’approccio molto pragmatico con cui l’Autore chiede perchè la propria Amministrazione Comunale non usi OS visto che, da una valutazione sommaria da lui effettuata, tale scelta comporterebbe un risparmio di circa 80.000 Euro.

Lo stesso approccio pragmatico e concreto lo ha recentemente seguito l’Amministrazione australiana, nell’esaminare la proposta di passare completamente dal software proprietario all’Open Source (in base ad un’indagine del 2007, il software libero era utilizzato già nel 68% degli uffici pubblici di quel Paese). Secondo l’AGIMO (l’Agenzia governativa che si occupa della digitalizzazione), infatti, i costi per la transizione potrebbero essere superiori ai benefici apportati; in un’audizione al Senato, gli esperti del Governo hanno espresso un principio talmente ovvio da sembrare rivoluzionario: “gli enti sono obbligati a considerare il rapporto qualità /prezzo ogni volta che acquistano un software” (nei giorni scorsi i mezzi di informazione avevano pubblicato con molto clamore che ogni anno il Governo Australiano spende oltre 500 milioni di dollari australiani, più di 325 milioni di Euro, per l’acquisizione di software).

E in Italia? Non mancano gli approcci virtuosi, come dimostrato da questo video (tratto da una puntata di Report di qualche tempo fa) che vi consiglio di vedere

Il problema è che casi del genere sono troppo isolati. Le ragioni? Sempre le stesse: l’assenza di politiche di lungo periodo e di metriche per la valutazione dei risultati, oltre alla mancanza di meccanismi di premialità  per quei funzionari che facciano risparmiare il proprio Ente (e, quindi, i cittadini).

Come diceva Aristotele, la gratitudine, si sa, “è un sentimento che invecchia presto”.

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Sempre più frequentemente parlo e scrivo di “Pubblica Amministrazione Digitale“, di “Governo 2.0” e – più in generale – dell’introduzione dell’informatica e delle nuove tecnologie nel settore pubblico.
Spesso qualcuno dei presenti mi dice “questo è il futuro!“, volendo intendere che l’Amministrazione italiana è ancora saldamente legata al cartaceo oppure cercando di autoconvincersi che il passaggio al digitale, il cambiamento radicale del proprio modo di lavorare, è ancora lontano.

Nelle scorse settimane, sistemando la biblioteca di studio, mi ha colpito la quarta di copertina di una Rivista (”La finanza locale” edita da Maggioli) del lontano gennaio 1982. Tale pagina, che riporto qui sotto, promuoveva il convegno “Informatica, sanità e comunità locali” che si sarebbe tenuto a Padova dal 20 al 22 aprile 1982.

Immagino che in quei giorni in tanti, partecipando ai convegni e assistendo alle dimostrazioni, abbiano detto “questo è il futuro!“.
Ebbene, non ho potuto fare a meno di riflettere su cosa sia cambiato da allora e, sopratutto, di pormi una domanda: “ma il futuro quando arriva?“.

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Qualche mese fa ho salutato con entusiasmo l’annuncio, dato dal Ministro per la semplificazione normativa, relativo al progetto di realizzazione di una banca dati on line che consentisse la consultazione gratuita di tutte le leggi vigenti.

Il portale, realizzato dall’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, è on line da qualche giorno (in beta) e – sia pure con qualche ritardo rispetto alla data prevista originariamente – dovrebbe diventare operativo dal 1° marzo 2010.

Da anni ritengo che l’accesso alle norme in Rete sia il primo passo per un’Amministrazione realmente Digitale e, quindi, mi sono precipitato a visitarlo curioso e fiducioso; le mie aspettative, però, sono state subito deluse.

Il sito, raggiungibile all’indirizzo www.normattiva.it (ma non dovevano essere ridotti e razionalizzati i nomi di dominio pubblici?), ha una pagina denominata “Avviso Legale” in cui è specificato che:

L’unico testo ufficiale e definitivo è quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Italiana a mezzo stampa , che prevale in casi di discordanza.

Questo tipo di avvertenza è inspiegabile ed assurdo. Basti pensare, ad esempio, che – come i lettori di questo blog ricorderanno – il 31 dicembre 2008 è cessata nelle Amministrazioni la diffusione della versione cartacea della Gazzetta Ufficiale; e poi, in Gazzetta Ufficiale non è pubblicato il testo vigente dei provvedimenti, ma quello originario (c.d. “storico”). Per non parlare del fatto che la Legge n. 69/2009 (approvata solo pochi mesi fa) ha finalmente previsto che la pubblicità degli atti delle Amministrazioni venga data attraverso i rispettivi siti Web, con pieno valore legale.

Le cose non migliorano se si prosegue nella lettura della pagina “Avviso Legale” del sito Normattiva:

La riproduzione dei testi forniti nel formato elettronico è consentita purchè venga menzionata la fonte, il carattere non autentico e gratuito. I Testi sono disponibili agli utenti al solo scopo informativo. La raccolta, per quanto vasta, è frutto di una selezione redazionale. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A., non sono responsabili di eventuali errori o imprecisioni, nonchè di danni conseguenti ad azioni o determinazioni assunte in base alla consultazione del portale.

Questo disclaimer, che sarebbe legittimo in qualunque banca dati privata, è inaccettabile per un sito pubblico! Perchè dovrei menzionare la fonte in caso di citazione? Le norme sono forse coperte da copyright? Non mi risulta. Che senso ha dire che i testi di legge (di cui non è ammessa l’ignoranza) sono disponibili a solo scopo informativo? E poi, è possibile che nel 2010 – per giunta dopo aver provveduto ad una riduzione del numero delle leggi – un sito governativo non sia in grado di darmi un testo digitale “certo”?

Sono molto amareggiato, negli altri Paesi si persegue con successo la filosofia dell’Open Data (Gigi Cogo ne aveva parlato qui), mentre in Italia per avere sicurezza su una previsione normativa dobbiamo procurarci una Gazzetta Ufficiale cartacea. Dove? Ovviamente presso il Poligrafico dello Stato, che ha realizzato il sito Normattiva.

Nel corso dei miei seminari, spesso racconto che Dioniso I, tiranno di Siracusa, appendeva sui muri più alti della città le leggi da lui emanate in modo da rendere difficile ai cittadini conoscerle e applicarle; in tal modo egli poteva sempre punirli per il mancato adempimento.

Ebbene, a distanza di oltre 2000 anni, cosa è cambiato?

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L’anno che si sta concludendo sarà sicuramente ricordato come l’anno in cui hanno ripreso slancio le discussioni sull’Amministrazione Digitale, sopratutto a seguito di alcuni interventi normativi (su tutti la Legge n. 69/2009) e in previsione dell’ormai prossima revisione del Codice dell’Amministrazione Digitale.

Nel corso dei tanti convegni, corsi e seminari e attraverso i feedback dei lettori di questo blog, ho avuto modo di constatare come i temi dell’informatizzazione del settore pubblico siano ormai oggetto di un interesse che alcune volte stupisce (positivamente) anche me.

Per provare a stimolare ulteriormente il dibattito, vi segnalo questa intervista che mi ha fatto Claudio Forghieri e che è stata pubblicata sul numero di dicembre della Rivista E-gov.

PA e cittadini digitali, se ci siete battete un colpo

PA digitale: se ci sei batti un colpo

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Su Punto Informatico di oggi ho provato a spiegare alcune delle novità introdotte in materia di PA digitale da una Legge approvata dal Senato il 26 maggio scorso.

Nei prossimi giorni proverò – tempo permettendo – a tornare sull’argomento per illustrare più dettagliatamente le nuove previsioni normative e ad approfondire i punti oscuri e problematici.
Il provvedimento appena licenziato dal Senato (che non è stato ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale) introduce nuovi obblighi per gli Enti e nuovi diritti per cittadini e imprese, con la previsione di rigorosi termini entro cui le Amministrazioni dovranno adeguarsi.

I prossimi mesi saranno cruciali lungo la strada verso la compiuta digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e credo che la Rete possa dare un decisivo contributo per evitare che vengano commessi gli errori che, fin qui, hanno segnato il cammino dell’informatica nel settore pubblico.

A tal proposito embeddo qui sotto un’intervista fattami da Gigi Cogo in occasione del Barcamp InnovatoriPA dello scorso 13 maggio.

Questa volta non si può sbagliare, i danni che un fallimento arrecherebbe al sistema Paese potrebbero essere irrimediabili.

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Mercoledì scorso ho partecipato al Barcamp InnovatoriPA che si è tenuto dell’ambito del Forum PA 2009. L’evento è stato un successo per numeri e contenuti e ci tengo a fare pubblicamente i complimenti a tutti gli organizzatori e, in particolare, a Gianluigi Cogo che è stato l’anima del Barcamp. La riuscita della manifestazione dimostra come il modello del “barcamp” non sia affatto in crisi come da molte parti si afferma, se c’è un tema forte e preciso e se si lascia spazio alle conversazioni (più che alle presentazioni frontali) i camp possono diventare importantissime occasioni di incontro, confronto e approfondimento.

Così è stato per il Barcamp InnovatoriPA, la sala D del padiglione 10 della Fiera di Roma ha ospitato fitte discussioni, interessantissime, di persone competenti ed appassionate che, purtroppo, non sono riuscito a seguire come avrei voluto.

Come avevo anticipato qui, in quest’occasione abbiamo celebrato il primo “Processo alla PA digitale italiana“. Si è trattato di un processo con tanto di accusa (rappresentata da me e da Elio Guarnaccia) e di difesa (rappresentata da Flavia Marzano) e testimoni (G.B. Gallus), una vera e propria class action (qui trovate un dettagliato resoconto).

(foto di Stefano Corso per FORUMPA)

Cittadini e imprese, ma anche funzionari e dirigenti pubblici, hanno chiesto che venisse dichiarato il fallimento delle politiche pubbliche in materia di digitalizzazione e che la PA venisse condannata a “cambiare passo”. Questi i “capi di imputazione”:
1) la digitalizzazione della PA è dettata da esigenze di riduzione dei costi e non migliora la qualità della vita dei propri utenti;
2) non esistono servizi on line;
3) i tempi per l’informatizzazione della PA (e quelli per scrivere le norme) sono troppo lunghi rispetto all’evoluzione tecnologica;
4) le leggi della PA digitale provano ad imporre tecnologie (come firma digitale e PEC) per le quali il mercato ha già decretato il fallimento.

La difesa è stata molto agguerrita (complimenti a Flavia) e i collegi difensivi sono stati integrati dai partecipanti al tavolo che hanno tutti apportato un contributo notevole in termini di competenza e di passione. La discussione è stata così interessante che non è stata interrotta neanche al momento della pausa pranzo e nella parte conclusiva del dibattito tutti gli altri camperisti si sono avvicinati per sentire le richieste delle parti e per emettere il verdetto.

A conclusione del processo è stato dichiarato il fallimento delle politiche pubbliche in materia di digitalizzazione della PA; sia chiaro: non è un verdetto contro qualcuno (non ci interessava individuare responsabilità) ma soltanto la presa d’atto che sono stati commessi tanti errori e che la PA digitale è davvero una chimera. La condanna consiste nel dover cambiare il passo adeguandosi ai tempi, alle tecnologie e – soprattutto – alle aspettative di cittadini e imprese.

Visto l’entusiasmo dei partecipanti abbiamo deciso di scrivere “dal basso” l’identikit della Pubblica Amministrazione Digitale che vorremmo, mettendo insieme le competenze di giuristi, economisti, tecnici e comunicatori, scrivendo una vera e propria roadmap della PA 2.0 da presentare a Roma in occasione del DAE 2009.

Il luogo che ospiterà questo lavoro collaborativo è naturalmente il network di InnovatoriPA dove è stato creato un apposito gruppo “Processo alla PA digitale“; a tutti quelli che c’erano, a quelli che non c’erano ma avrebbero voluto esserci e a quelli che vogliono che la Pa digitale non sia più una chimera, rivolgo l’invito a raggiungerci su InnovatoriPA e discutere con noi, a fare proposte, a dire la vostra.

Diceva Ralph Waldo Emerson che “non si è mai fatto nulla di grande senza entusiasmo“; vista la partecipazione di mercoledì credo che possiamo fare un ottimo lavoro.

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Domani, 13 maggio 2009, nell’ambito del FORUMPA si terrà il Barcamp InnovatoriPA, un evento che si preannuncia molto interessante per argomenti trattati e partecipazione (ne avevo parlato già qui).

Dato l’elevato numero di iscritti e di interventi, gli organizzatori hanno – giustamente – privilegiato una formula organizzativa “conversazionale, interattiva e bidirezionale“, senza relazioni frontali.

Insieme ai miei “colleghi di sessione”, Flavia Marzano ed Elio Guarnaccia, abbiamo colto con favore questa notizia e abbiamo pensato di organizzare il nostro intervento (Sessione 2, Tavolo 2) come un vero e proprio Processo alla Pubblica Amministrazione Digitale.

E’ opinione diffusa, corroborata da autorevoli indagini, che la Pubblica Amministrazione italiana sia impermeabile all’innovazione, e ciò nonostante cospicui investimenti e faraonici provvedimenti normativi.

Domani metteremo sotto processo la PA digitale italiana ed i suoi vizi con tanto di accusa e di difesa e con una giuria (composta da tutti coloro che assisteranno e parteciperanno al dibattito) che, alla fine della sessione, emanerà un verdetto (non poi così scontato).

E’ stato fatto tutto quanto possibile per innovare la PA? Cosa non ha funzionato? Quali gli errori da non ripetere? E i modelli da seguire?

Se siete iscritti o passate dalla Fiera di Roma, vi invito a venire e dire la vostra; l’approccio sarà solo costruttivo: tutti vogliamo che le tecnologie vengano utilizzate in modo capillare ed efficiente anche nel settore pubblico.

Nel processo di domani la PA digitale, nel peggiore dei casi, rischia di essere condannata a migliorare!

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Nelle ultime due settimane si è acceso un interessante dibattito sui fallimenti dell’e-goverment italiano che si sta arricchendo di autorevoli contributi. Negli ultimi anni gli sforzi per l’informatizzazione della PA sono stati assai rilevanti: si pensi che l’impegno di spesa per l’acquisto di beni e servizi informatici soltanto nel 2006 ha raggiunto la cifra di 1.620 milioni di euro.
Tuttavia, a fronte di tali investimenti, non si è assistito ad una vera digitalizzazione dell’attività amministrativa.

Gli errori che hanno determinato e continuano a determinare il fallimento delle politiche di innovazione della PA sono tanti: scarsa sensibilità politica nei confronti di questo tema , scelte sbagliate, forti resistenze del settore pubblico; tutti profili che hanno causato un grandissimo ritardo dell’Italia rispetto agli Stati in cui l’Amministrazione Digitale è già realtà.

Da avvocato quale sono, però, la mia valutazione è rivolta principalmente all’aspetto giuridico-normativo relativamente al quale la valutazione è semplice. In Italia l’e-government è legge da ormai tre anni, da quando, cioé, è stato adottato il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005) che ha introdotto alcuni interessantissimi principi e diritti (come il diritto all’uso delle tecnologie nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni).

Non credo di esagerare se scrivo che il Codice dell’Amministrazione Digitale è una delle norme meno applicate e conosciute dell’intero ordinamento giuridico italiano.

Gran parte delle Amministrazioni ne ignora i contenuti e gli obblighi (di adeguamento tecnologico ed organizzativo) ed anche  laddove è conosciuto non viene applicato. La prova è nel fatto che i servizi on line sono ancora una chimera: secondo un’indagine di SDA Bocconi, a fronte di una domanda sempre più vivace (secondo dati Istat riferiti al 2006 il 46,1% degli italiani utilizza il computer, e metà di questi tutti i giorni, anche se con una certa disomogeneità territoriale), quello che i Comuni – tutti dotati di un sito internet – riescono ad offrire ai cittadini è soprattutto informazione (96%) e interattività limitata, nella forma di possibilità di invio di mail o presenza di forum (89%), mentre sono ancora rari i servizi che consentono di concludere transazioni (21%).

I cittadini e le imprese non conoscono i loro nuovi diritti e, quindi, non si attivano per farli rispettare. Basti pensare che a quasi tre anni dall’entrata in vigore della norma non c’è ancora giurisprudenza sul CAD; in un Paese dal tasso di litigiosità elevatissimo, è un dato che deve fare riflettere su come poco o nulla sia stato fatto per informare gli utenti della PA di quanto previsto dal CAD.

Anche il legislatore, e questo è ancor più grave, si comporta come se il Codice non esistesse; con grande stupore ho letto che nel Decreto del Ministero della Giustizia 17 luglio 2008 (nuove regole del Processo Telematico) all’art. 2, comma 1, lett. g) parlando di firma digitale si fa riferimento al D. Lgs. n. 10/2002 ; tale decreto, infatti, non è più vigente perchè abrogato proprio dal CAD.

Ritengo quindi giusta l’idea, autorevolmente sostenuta, di ripartire dal CAD per rivitalizzare l’E-gov italiano in quanto è l’unica strada giuridicamente attuabile. Bisogna affermare con risolutezza, infatti, che le Amministrazioni (di tutti i livelli) sono obbligate ad applicare il Codice: le norme sono ormai vigenti e, quindi, cogenti per le PA che devono rispettarle al fine di evitare contenzioso e responsabilità.

L’unica strada legittima per non applicare il CAD è abrogarlo.

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